プリナップ（婚前契約）の啓発・養育費確保及び面会交流の取り決めの支援について【高槻市議会】【一般質問】2022/12/19
2022年12月19日
【一般質問】プリナップ（婚前契約）の啓発・養育費確保及び面会交流の取り決めの支援について
先日開催された福祉企業委員会協議会において「第4次高槻市ひとり親家庭等自立促進計画素案」についての報告がありました。この計画素案に示されている５つの基本目標の１つに「養育費確保及び面会交流の取り決めの支援の推進」が示されており、今計画から面会交流の取り決めの支援を推進することが新たに追加されました。
面会交流とは、離別などで子どもと離れて暮らしている父母の一方が子どもと定期的、継続的に、会って話をしたり、一緒に遊んだり、電話や手紙などの方法で交流することをいいます。面会交流は子どものために行うものであり、離れて暮らしていても、子どもにとってはかけがえのない父と母であることは変わらないことから、子どもの健やかな成長のためには欠かせない大切な機会であると考えます。
今回の一般質問では、今計画に示された「養育費確保及び面会交流の取り決めの支援」のあり方について伺います。
＜質 問＞１回目
子どもの最善の利益を確保する視点の重要性ついて
「第4次高槻市ひとり親家庭計画素案」の策定にあたり実施したアンケート調査によると、ひとり親家庭になった理由の85%が離別によるものであり、子にとって親が二人いる家庭が多いことが分かります。平成23年の民法改正に引き続き、現在、国で検討されている家族法制案の中でも、親が離婚しても、父母が、成年に達しない子を養育する責務を負うことや、子どもの最善の利益を考慮しなければならないことなどが求められていることから、これからのひとり親家庭に係る施策については、子どもたちの幸せを第一に考える視点が何より重要と考えます。
そこで、「子どもの視点」や「離れて暮らす親の関わり」などは今回改定される第4次高槻市ひとり親家庭計画（素案）ではどのように位置付けられ、施策を展開していこうとお考えなのか、市の見解を伺います。
第4次高槻市ひとり親家庭計画素案のアンケート調査について
アンケート調査によると、困ったときの主な相談相手は親族が最も多く、支援員や公的機関の窓口に相談された方が母子父子家庭共に2％未満とかなり少ないことがわかります。虐待や貧困の防止や早期発見のためにも、窓⼝に来られない層へ、これまでと違ったアプローチが必要であると考えます。必要な支援を必要な人に届けるためのプッシュ型の情報発信の強化はもちろん、アウトリーチ型・伴走型の支援が必要と考えるが、これまでの施策に加え、具体的にどのような施策を展開しようとしているのか、市の見解を伺います。
また、養育費の取り決め状況についてのアンケート調査によると、取り決めをしていない層が最も多く、前回調査の結果と変わっていないとのことで、養育費の受給状況や面会交流の実施状況が極めて低調な状態が続いていることが分かります。一つの要因に離婚後の子の養育に関する取決め自体をしていない家庭が多いことが伺えます。取決めをしない理由としては、「相手と関わりたくないから」など、一方の親の感情などによって取決めがなされていないことが多いことが伺えます。
養育費の受給率や面会交流の実施率を上げるには、こうした層に対するアプローチや支援が必要と考えるが、市としてはどのような施策を展開しようとしているのか。市の見解を伺います。
「面会交流の取り決めの支援」が新たに追加された経緯について
第4次高槻市ひとり親家庭計画素案には、「面会交流の取り決めの支援」が新たに追加されました。面会交流とは、子どもと離れて暮らしている父母の一方が子どもと定期的、継続的に、会って話をしたり、一緒に遊んだり、電話や手紙などの方法で交流することをいいます。離れて暮らしていても、子どもにとってはかけがえのない父と母であることは変わりません。面会交流は子どものために行うものであり、子どもの健やかな成長のためには欠かせない大切な時間だと考えます。ですので今回の計画の中に新たに追加されたことは非常に意義深いことと思います。新たに追加された経緯について市の見解を伺います。
養育費確保及び面会交流の必要性について
養育費確保及び面会交流は、子どもが健やかに成長していく上で非常に大切であり、子どもの最善の利益を実現していく上で重要と認識をしていますが、面会交流や養育費確保の必要性について、市の見解を伺います。
養育費確保及び面会交流の取り決めの支援の具体的な施策展開について
育費確保及び⾯会交流の取り決めの⽀援の具体的な施策展開について、これまでの取組では、取決め率や実施率に改善が見られないことがアンケート調査の結果からも明らかです。国の方では、離婚前後親支援モデル事業など、様々な取り組みに対する補助事業もあり、市として具体的に計画に取り入れ、施策を展開することが急務と考えます。今後の施策展開についてはどのようにお考えなのか、市の見解を伺います。
プリナップ（婚前契約）の提案について
子の養育に関する責務は、婚姻関係に関係なく継続して親が負うものであると考えます。しかしながら、離婚前後は、お互いの感情がぶつかり合い、冷静に話し合うことは困難です。そこで、養育費確保や面会交流の取り決めに係る諸課題を解決する手段の一つとして注目されはじめているのがプリナップです。
プリナップといのうは、日本語では婚前契約と言われます。海外では一般的な制度と言われていますが、日本ではまだまだメジャーではありません。タイガーウッズののプリナップで聞いたことがある方もいらっしゃるかと思います。一方で、アマゾンのジェフ・ベゾスさんがプリナップを結んでいなかったことで、離婚時に慰謝料が4兆円に上ったということも話題となりました。
このプリナップの項目の設定は自由で、夫婦のあり方や子育てのあり方、老後の過ごし方や財産分与のことなど夫婦として人生をどう過ごすかを2人の約束として話し合い、結婚前に契約書を作成します。万が一、離婚することになった場合も、共同養育のあり方についても結婚前に予め話し合いプリナップに落とし込むことで、親の離婚によって子に与える影響を少しでも軽減することができます。市はプリナップについてはどのような認識をお持ちでしょうか、市の見解を伺います。
＜答 弁＞
プリナップ、いわゆる婚前契約の啓発・養育費確保及び面会交流の取り決めの支援についての、数点のご質問にご答弁申し上げます。
１点目の第四次高槻市ひとり親家庭等自立促進計画（素案）について のお尋ねですが、本計画は「母子及び父子並びに寡婦福祉法」等に基づき、ひとり親家庭の経済的自立を促し、生活を安定・向上させることを目的として策定しているもので、子どもを含む、ひとり親家庭を支援するものとなって おります。第四次計画（素案）では、その趣旨に則り、５つの基本目標を掲げており、本計画の策定後、これらの基本目標に基づき、各施策を推進していくこととなります。
２点目の支援が必要な方に対しては、市広報誌やホームページ等を通じて情報発信を行うとともに、窓口に専任の母子・父子自立支援員を配置し、様々な施策の紹介や就労相談等を行っています。また、児童扶養手当に係る現況届受付時の面談の場等を活用して必要なフォローを行うなど、ひとり親家庭と接する様々な場面を捉えて、支援に繋げる取組を行っており、今後も引き続き、必要な方に必要な情報や支援が届くよう、努めてまいります。
次に、養育費等の取り決めの推進については、離婚前相談があった場合に、引き続き、養育費等の取り決めが重要であることを周知してまいります。
３点目の「面会交流の取り決めの支援」を追加した経緯についてですが、国の方針が平成２７年に改正され、「市町村等が講ずべき措置に対する支援」の項目に「面会交流の取り決めの支援」が追加されたことや、本計画策定にあたって、その基礎資料とするため実施したアンケート調査において、面会交流に関する取り決めをしない方の割合が依然として高かったこと等から、市として、本計画の基本目標に掲げる必要があると考え、追加したものです。
４点目についてですが、ひとり親家庭の児童等に対する養育費は生計を支える上で重要であり、また、面会交流は、基本的には子どもの立場からその実施が望ましいと考えております。
５点目の養育費確保等の今後の具体的な施策展開についてですが、計画に定める個別施策の取組を進める中で、必要に応じて検討してまいりたいと考えております。
６点目のプリナップ、いわゆる婚前契約については、そのような取り決めをされる方がおられるということは承知しております。
＜質問＞２回目
「面会交流の取り決めの支援」について
「面会交流の取り決めの支援」を追加した経緯については、『国の方針が平成２７年に改正され、「市町村等が講ずべき措置に対する支援」の項目に「面会交流の取り決めの支援」が追加されたことや、本計画策定にあたって実施したアンケート調査において、面会交流に関する取り決めをしない方の割合が依然として高かったこと等から新たに追加した』とのことです。
そこで確認のため質問いたしますが、
計画素案では「養育費確保及び面会交流の取り決めの支援の推進」の中の個別施策として、①広報・啓発活動の推進 ②相談体制の確立 ③情報提供活動の推進と３つの施策が掲げられておりますが、これら個別施策は前計画から変更がありません。ご答弁で、「具体的な施策展開についても、計画に定める個別施策の取組を進める中で、必要に応じて検討します。」とのことですが、
寝屋川市はADRと公正証書の補助、堺市、枚方市は親支援講座と公正証書補助、大阪府や大阪市は親支援講座と公正証書補助、調停調書作成補助など、国の離婚前後親支援モデル事業等の補助金を活用した具体的な個別施策が計画の中に記されています。
このような具体的な個別施策は、それぞれの自治体のひとり親支援計画に個別施策として予め記されているのですが、本市でこれらの個別施策を実施する場合、計画に記しておく必要はないのでしょうか？計画に記していなくても実施することはできるのでしょうか？市の見解を伺います。
養育費や面会交流の取り決めの公正証書（債務名義）化について
子どもの養育費等支援事業として、相談支援と共に公正証書作成等促進補助金を創設し、養育費や面会交流の取り決めの公正証書化を促す自治体が増えています。取り決め内容を公正証書化することも面会交流や養育費確保の具体的な施策の一つになると考えますが、市の見解を伺います。
また、父母が子の最善の利益を最優先に協議が出来るように、親支援講座の受講や、ADR等による協議の支援を受けたうえで公正証書を作成することが、後に、養育費や面会交流が継続して履行されることにつながると思われますが、親支講座の開設、ADR等の費用補助、公正証書作成補助など、それぞれについて、市の見解を伺います。
別居親及び親の離婚を経験する子どもへの相談支援について
ひとり親支援で大切な視点の一つに、子どもにはもう一方の親がいるという視点を忘れてはいけません。別居親が母親になる場合もあります。別居親側の支援や子どもの相談窓口も必要かと思います。これまでに別居親側が相談にこられたケースはありましたでしょうか？またその際にはどのように対応されてこられたのでしょうか？市の見解を伺います。
面会交流の取り決め及び実施の支援について
大阪府では令和元年度に策定した「第四次大阪府ひとり親家庭等自立促進計画」において、「面会交流に向けた支援」を重点施策として位置づけ、子どもの健やかな成長を支えるため、面会交流に関する支援に取り組んでいます。その一貫として、本年9月30日から面会交流支援事業をスタートし、面会交流支援計画書の作成日から最長１年間は、当該の面会交流支援を無料で受けることができるようになりました。しかしながら、対象者は指定都市と中核市は除かれることから、本市でも独自で実施する必要があります。面会交流の取り決めの支援について、市の見解を伺います。
共同養育の必要性について
ひとり親家庭を取り巻く諸課題は、虐待、貧困、ヤングケアラーなどの問題にも直結して関係しているケースが多く、抑止や早期発見が重要となります。そうしたことからも、学校関係者や児相などとの連携も必要で、大阪府では関連部局による連携会議を設置すると吉村知事が答弁しています。子どものSOSをより早く察知し、対処することも必要ですし、そうならないように、ひとり親支援と共に、共同養育を推進していくことが重要だと考えます。共同養育の必要性について市はどのような見解をお持ちでしょうか。
＜答 弁＞
市來議員の２問目の数点のご質問にご答弁申し上げます。
１点目のひとり親家庭等自立促進計画についてですが、本計画に位置付けられた基本目標の趣旨を踏まえた事業の実施は可能と考えております。
２点目と４点目の養育費や面会交流に係る具体的施策についてのお尋ねですが、養育費の支払いや面会交流の取り決めに関しては、公正証書を作成することも有効な手段の一つであると考えております。また、親支援講座や面会交流支援事業などの具体的な事業展開については、計画に定める個別施策の取組を進める中で、必要に応じて検討してまいりたいと考えております。
３点目の別居親側から相談を受けたケースについてですが、母子・父 子自立支援員が実施しているひとり親相談では、そのようなケースは把握しておりません。
５点目の共同養育についてですが、ＤＶや虐待など、離婚前の家庭の状況により様々なケースもあることから、メリット・デメリットの双方があると考えております。
＜要望＞３回目
養育費確保及び面会交流の取り決め支援の具体的な施策展開への要望
第4次高槻市ひとり親家庭計画の基本目標に「面会交流の取り決めの支援」を追加したことについては評価いたします。また、具体的な施策の記載はありませんが個別具体的な施策の実施についても、本計画に位置付けられた基本目標の趣旨を踏まえた事業の実施は可能との答弁でしたので、今後の施策展開に期待をしたいと思います。一方で、本市の「ひとり親家庭計画」の基になっております国の「母子及び父子並びに寡婦福祉法」は平成27年に改正され、その際にすでに「市町村等が講ずべき措置に対する支援」の項目に「面会交流の取り決めの支援」が追加されています。更新時期の関係から本市の計画に「面会交流の取り決めの支援」が追加されるまでに実に7年近く経過しており、府内の中核市に遅れをとっています。具体的な施策については「必要に応じて検討する」との答弁でしたが、5年前のアンケート調査とと今回のアンケート調査の結果からも養育費確保や面会交流の取り決めの支援について、本市でもすでに必要性が高いことは明らかになっています。他市の事例を参考に、本市でも早急に取り組むことを要望いたします。
別居親及び親の離婚を経験する⼦どもへの相談⽀援について要望
「面会交流は、基本的には子どもの立場からその実施が望ましいと考えております」とのご答弁がありました。子どもにとっては、両親から愛情を注がれながら養育されることが、健全な成長につながることや人権の観点から、親子の不分離は、子どもの権利条約の条文に記載されております。しかしながら、日本国内では、離婚後親子が会えなくなってしまう法や制度をとっているため、その改善を求め、国連からの勧告をはじめ、諸外国から非難決議が出されております。他の自治体において、子どもの相談の中には、離れて暮らす親と会いたいとの内容が一定数あるとのことです。愛情面はもちろんのこと、虐待や貧困などのSOSを早期に察知したり、虐待自体を抑止したりするためにも、子どもの相談窓口と具体的な支援に繋げる体制が必要だと考えます。
また、ひとり親家庭の⽀援で⼤切な視点の⼀つに、⼦どもにはもう⼀⽅の親がいるという視点を忘れてはいけません。別居親が⺟親になる場合もあります。特に親権をとれなかった母親は、「母親なのになぜ？」と言われてしまうことから、誰にも相談出来ずに、抱え込んでしまうケースがあります。お子さんに会えないケースや事情があって養育費の支払いが出来ないくらい困窮している場合なども、相談窓口がないため、孤立や孤独につながり、子どもや他人を巻き込んだ重大事件に発展するケースがあとを絶ちません。こうした離れて暮らす親の相談や支援体制についても必要だと考えます。
アンケート調査の結果からも、これまでの支援のあり方では改善が見られず、根本的に見直さなければならないことは明らかです。一般的に、窓口対応においては、ひとり親支援に係る給付金や助成金等の手続き案内が多く、養育費確保や面会交流の取り決めに対して対策を講じれていないことが課題となっています。
相談に来られる方へはもちろんですが、相談に来られずに悩まれている方にも手を差し伸べらるような施策の実施と、相談窓口等においてきちんとした施策が講じられるように、支援員はもちろん、他の職員も含めた面会交流に対する研修の実施を要望いたします。
子どもの最善の利益を確保する視点の重要性とプリナップの啓発ついての要望
これからのひとり親家庭に係る施策の展開については、子どもたちの幸せを第一に考える視点が何より重要です。ひとり親支援と共に、共同養育を推進していくことが重要だと考えます。
DVや虐待などの特殊事情がある場合は別ですが、親が婚姻中であろうが、離婚していようが、子どもにとって父・母はかけがえのない存在であり、子どもの養育についても協力して責任を持って育てることが子どもの最善の利益を確保することに繋がると考えます。
そこで冒頭に述べました「プリナップ」いわゆる婚前契約は、ひとり親家庭に係る諸課題を解決する有効な手段の一つになると考えます。
プリナップで、結婚する前から、共同親権について合意をし、夫婦間のあり方や子育てはこうしておこうねと2人の約束ごとを決めておく。さらには、別れることとなった時には、例えば親権、監護権はどうしておこうかとか、養育費や面会交流などの共同養育のあり方はこうしておこうとかも決めておく。実質的に今の日本の単独親権の弊害を、疑似的に共同親権を実現することで克服していこうという考えであります。
なぜ結婚前に契約を結ぶのかという点ですが、実はこれ民法754条に「夫婦間でした契約は、婚姻中いつでも夫婦の一方から取り消すことができる」と定められており、婚姻後に夫婦で交わした約束は取り消せてしまうということが書かれています。明治以来のこんな条項がいまだに存在していることが信じられませんが、この民法754条はその立法趣旨に合理性がなく削除すべきという議論は戦前からもあり、現在も国で法改正が議論されているところではあります。法的な問題だけでなく、アンケート調査の結果でも明らかですが、やはり離婚前後の悪化した夫婦関係の状態では、子どもの養育費や面会交流等の共同養育のあり方について、十分に話し合う機会を確保することは困難なケースが多いことから、予め取り決めをしておくことが養育費及び面会交流の取り決めを推進する有効な手段の一つになると考えます。
プリナップの存在については、市も認識しているとの答弁でしたので、今後例えばプリナップの啓発を、学校での人権教育や成人式で新成人に周知したり、婚姻届けを窓口に取りに来られた際に案内するなど、周知が進めば、ひとり親家庭に係る諸課題を解決できる考えます。プリナップについても作成費用を補助し、公正証書化を促すことで、より効果的な施策になると考えますし、まだどこの自治体もやっていませんので、高槻市が先頭を切って実施していただくよう合わせて要望いたします。
最後に、
第4次高槻市ひとり親家庭計画は、今後パブコメを経て令和５年度からスタートします。
新年度の計画スタートに合わせて具体的な施策を早急に実施していただきたくプリナップ含めたご提案をさせていただきました。鋭意検討していただき、アンケート調査で浮き彫りとなっているひとり親家庭に係る諸課題が、5年後の計画改訂の際に少しでも改善するような施策を展開していただくことを期待し、一般質問を終わります。
